引言
实现碳达峰碳中和目标是我国重大战略，是一场广泛深入的经济社会变革，面临严峻的挑战，现有政策难以支撑实现碳达峰目标新形势需要，需要贯彻新发展理念，坚持减污降碳协同增效，加快研究构建碳达峰政策体系，形成碳达峰工作的推动力，全面支撑碳达峰目标实现。
1 碳达峰政策实施现状
1.1碳排放强度考评政策为实施碳排放总量控制提供了基础
自我国“十二五”开始实施单位GDP碳排放强度目标考核制度以来，碳减排工作取得了显著成效，2020年全国碳排放强度相较2005年降低约48.4%。从碳排放强度控制指标考核情况来看，促进碳达峰作用具有局限性，很多地区的碳强度下降目标完成较好是由于作为分母的国内生产总值（GDP）增速较快，而不是由于作为分子的碳排放量下降而导致的，而相关产业结构和能源消费结构均未发生显著变化。构建碳排放总量控制制度尚处于探索阶段。2016年10月，国务院《关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》提出“推动部分区域率先达峰，在部分发达省市研究探索开展碳排放总量控制”。“十三五”时期，北京、上海、甘肃、云南等地也从地方层面积极探索建立碳排放总量控制制度和分解落实机制。2021年，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，碳排放总量控制制度尚处于试点探索期，以碳排放强度为考评导向的规制现状还不能充分支撑碳达峰需要。
1.2排污许可证和碳排放协同控制机制开始推动
截至目前，全国已全面完成固定污染源排污许可全覆盖工作。基本摸清全国固定污染源底数，全国各省（区、市）已对384.08万家排污单位开展摸排核实并完成分类处置。排污许可证制度的顺利实施为推进碳排放许可打下了基础。探索建立排污许可证和碳达峰协同机制已逐步开展。温室气体排放核算方法与报告指南已为建立与排污许可证协同机制预留“接口”。2021年3月，生态环境部发布了《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》，明确了排污许可管理的数据报送要求，将排放数据监测和统计工作融入企业日常管理。
1.3清洁生产政策尚未考虑碳达峰工作需求
经历了近30年的发展，我国清洁生产已基本形成一套以《清洁生产促进法》为核心的较完善的、自上而下的清洁生产政策法规体系。清洁生产政策主要作用于“提高资源利用效率”和“减少和避免污染物的产生”两个方面，与降碳相关的内容主要体现在节能、节水、废物再生利用方面。另外，限期淘汰制度主要针对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品，尚未围绕我国碳达峰目标的实现明确相关降碳要求。
1.4重点行业温室气体排放核算和报告机制初步建立
2013年、2014年和2015年国家发展改革委分别印发首批10个行业、第二批4个行业和第三批10个行业的企业温室气体核算方法与报告指南（试行）。2021年3月，生态环境部发布了《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》，针对全国碳市场发电设施层面要求，明确和细化核算边界，完善了数据管理要求，规范和细化了数据获取方式和计算方法，进一步体现了鼓励和引导企业开展参数实测的要求。但国内清单编制还不够完善，城市温室气体排放清单尚未出台，缺乏统一的标准对核算内容、核算方法等进行规范。企业指南涉及的行业不够全面，针对其他相关行业的企业指南工作需要加快脚步。
1.5低碳名录等政策发挥了一定降碳效果
2014年、2015年和2017年国家发展改革委先后发布《国家重点推广的低碳技术目录》第一批、第二批和《国家重点节能低碳技术推广目录》，共包含低碳技术89项。2013年2月，国家发展改革委、国家认证认可监督管理委员会发布《低碳产品认证管理暂行办法》。2013年和2016年，国家认证认可监督管理委员会等部门发布《低碳产品认证目录（第一批）》和《低碳产品认证目录（第二批）》，共包括通用硅酸盐水泥、平板玻璃、铝合金建筑型材等7种产品。2015年9月，国家质量监督检验检疫总局、国家发展改革委发布《节能低碳产品认证管理办法》。低碳产品认证属于自愿性认证工作，在国内仍处于早期推广阶段。产业结构调整指导目录和环境保护综合名录等对高碳设备或产品的规定仍有缺项。国家发展改革委先后发布《产业结构调整指导目录》2005年本、2011年本和2019年本。目前现行的《产业结构调整指导目录》（2019年本）共涉及行业48个，条目1477条，其中鼓励类821条、限制类215条、淘汰类441条，其中涉及碳排放控制的内容仅包括“碳汇林建设”“新型干法水泥窑烟气二氧化碳捕集纯化技术的研发与应用”和“碳捕集、利用与封存技术装备”列入鼓励类，限制类和淘汰类目录未结合碳达峰需求予以明确。生态环境部发布的《环境保护综合名录（2021年版）》尚未将碳排放控制纳入名录范围。
1.6碳信息披露制度尚处于起初阶段
2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，进一步要求“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”。2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，初步明确碳排放权交易要求及碳信息披露的必要性，其中特别强调“重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督”。截至2020年底，陕西、四川、江西、吉林和浙江5省正式印发了关于企业温室气体排放信息披露的管理办法文件，部分其他省市也进行了制度建设探索，约20个省市出现了典型的企业温室气体排放信息披露案例。
1.7碳交易市场开始由点到面推开
2011年，国家发展改革委选择在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点，2013年6月底先后启动交易。2019年以来，生态环境部持续推进《碳排放权交易管理暂行条例》及相关配套细则公开征求意见、出台全国碳排放权注册登记和交易系统建设运行方案、规范重点排放单位MRV配额管理、加强基础能力建设和培训等。2020年12月，生态环境部印发《碳排放权交易管理办法（试行）》《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场启动上线交易，全国碳市场第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2000余家，年覆盖约45亿t二氧化碳排放量。
1.8税收政策的降碳作用发挥不足
据不完全统计，全球已有30多个国家（或地区）开征了碳税。当前我国正在推进实施碳排放交易制度，但是没有实施碳税政策，开征碳税仍存在较大问题。一是碳税的税率难以确定，应合理设计碳税税负水平以协调激励与融资之间的冲突。二是碳税的税率设计合理，可以达到明显的减排效果，但由于设计税率预期价格弹性时，信息收集相当困难，使减排效果具有不确定性。三是以碳税方式形成的价格市场灵活性较差，一经确定，短期不宜改变。四是碳税实施时面临较大阻力，短期内会导致企业生产成本增加，使居民利益受到一定影响，而且在收入分配方面存在调节的累退性，可能带来低收入群体税负的增加。
1.9能源价格补贴政策机制助推绿色低碳发展
我国能源价格改革总体上按照市场化的方向稳步推进，能源价格形成机制和补贴政策不断完善。多个省份对高耗能行业实行更严格的差别化电价政策，建立基于工业领域能耗标准的阶梯电价，对能源消耗超过限额标准的企业实行惩罚性电价，促使企业能耗指标降低，推动了碳排放强度下降和行业低碳高质量发展。逐步形成了新能源产业发展补贴政策体系，地方政府相继发布光伏电站补贴新政策，逐步建立和形成可再生能源电力与其他电源、电力用户互动共生、利益共享的市场机制。大规模的“煤改电”“煤改气”大幅削减了局部地区的煤炭消费量，有效减少了碳排放，如京津冀及周边“2+26”城市2016—2019年累计实现清洁取暖1500万户，减少煤炭消费2505万t，净减少碳排放1749万t。绿色交通补贴政策助力交通绿色低碳发展。相继出台了对新能源汽车进行补贴的相关政策，极大地推动了新能源汽车产业的发展。出台了允许港口企业等岸电设施运营企业收取电费政策、岸电价格支持政策，以浙江省为例，截至2018年底，累计完成750余套岸电设施建设，全省岸电使用量突破500万kW·h，减少船舶碳排放3500多t。一些地方研究建立了与柴油货车淘汰更新相挂钩的新能源车辆推广应用财政补贴政策，多地也出台了本地的老旧柴油货车补贴方案。
1.10绿色金融为低碳项目提供了重要资金保障
绿色金融促进低碳发展的顶层设计不断完善，《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》提出强化金融政策支持绿色低碳发展等措施，正在修订的《绿色债券支持项目目录》增加气候友好型项目。地方政府和银行业金融机构不断推动绿色信贷发展，绿色交通运输、可再生能源和清洁能源以及战略性新兴产业是绿色信贷投放占比最高的产业，绿色信贷产品创新为减缓和适应气候变化活动拓宽融资渠道。绿色基金及绿色政府和社会资本合作（PPP）项目快速发展，国家绿色发展基金成立并重点投向能源资源节约利用、绿色交通、清洁能源等领域，以绿色金融改革创新试验区为代表的地方政府通过设立绿色引导基金，引导社会资本投资绿色低碳产业；全国PPP综合信息平台数据显示，截至2020年11月末，累计开展污染防治与绿色低碳项目5782个、投资额5.5万亿元。
1.11绿色低碳生活与消费政策不断完善
1999年，国家发展改革委颁布了《中国节能产品认证管理办法》，在全社会推行节能标志。2018年，生态环境部联合中央文明办等出台了《公民生态环境行为规范（试行）》，就公民绿色消费、低碳出行、分类投放垃圾等进行了引导与规范。2020年7月，生态环境部发布《中国公民生态环境与健康素养》，普及气候变化对环境、社会及公民健康的负面影响，倡导公民绿色低碳出行、义务植树、保护旅游地的自然生态系统等。中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出建立绿色消费激励机制，推进绿色产品认证、标识体系建设，营造绿色低碳生活新时尚。推动绿色低碳建筑发展的政策框架和标准体系已基本形成。我国相继出台了多种针对绿色建筑的地方标准。2012年出台的《关于加快推进我国绿色建筑发展的实施意见》，明确了建立财政激励机制手段，同时首次提出国家层面的绿色建筑补贴标准。2013年国家印发《绿色建筑创建行动方案》，随后各省市地方政府陆续出台了关于绿色建筑的各种财政政策、激励政策和法律法规文件。2021年3月，住建部发布《绿色建造技术导则（试行）》，旨在引导提升建筑业绿色低碳发展水平，为落实国家碳达峰碳中和战略提供支撑；同年5月，住建部等15部门印发《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，推进县城绿色低碳建设。公众参与及社会监督政策机制初步形成。2014年，原环境保护部发布《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。2020年4月，生态环境部印发《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，为公民参与举报及社会监督环境违法行为提供政策规制依据。
2 碳达峰政策体系建设的思路
一是以减污降碳为主线，推进低碳发展政策与生态环境保护政策的统筹融合，构建涵盖行业部门、重点区域地区、减排相关方的政策体系。二是考虑到碳达峰是一个总量概念，无论是行业部门，还是地方政府，均要强化总量控制目标，这就要求以碳排放总量控制作为我国碳达峰政策体系的基础性政策工作，逐步构建完善以碳排放总量控制为核心的碳达峰政策体系，要着眼于严控增量、优化存量，梯次推进重点行业部门与地区碳达峰工作。三是重点行业部门碳达峰政策重点是构建从宏观上抓好碳排放总量控制，从中观上强化激励与引导、从微观上落实到碳许可监管的政策体系。地方碳达峰政策充分考虑京津冀、粤港澳大湾区等重点区域的内在需求与特征性，从省级地区、重点城市两个层面，构建分级分类促进地区达峰的政策体系，为不同达峰情景状况的地方提供差异性的政策推动力。四是碳达峰政策体系包括了行政、经济、社会等多类型政策手段，通过综合运用多种政策手段，形成促进各相关方参与到达峰工作中的合力。五是碳达峰是一个系统性工程，从政策上要加强对行业、部门和相关方的指导和推进，强化配套支撑体系建设，包括健全法律保障、推进试点示范和技术创新、加强统计调查和监管执法等，为碳达峰政策体系的实施落地提供全面支撑与保障。
3 碳达峰政策体系建设的重点任务
将碳排放、生态环境保护相关目标与“两个百年”目标统筹谋划，围绕国家碳达峰目标，提出构建我国碳达峰政策体系建设的重点任务以及未来一段时期碳达峰政策体系建设路线图（表1），促进产业、能源、交通结构调整和低碳发展，有效推动重点行业和领域碳排放达峰路径与关键举措的顺利落地。
3.1建立健全碳排放总量控制考评制度
一是合理确定全国碳排放总量控制目标和省级碳排放总量分解目标，逐步纳入国家约束性指标管理，从“十四五”时期实施碳强度考评为主、碳排放总量考评为辅，逐步过渡到总量控制为主，强化碳强度考评激励模式，选择、鼓励典型地区率先开展碳排放总量控制制度。二是建立行业部门碳排放总量控制制度，并落实到相关行业部门企业。三是将碳排放总量控制机制纳入立法可行性研究，明确总量落实措施和评价考核办法，明确碳排放总量目标的分解程序、分解依据、分解到的主体层级，明确碳排放总量目标落实到的主体义务、法律措施保障等。
3.2加快构建排污许可证与碳排放管控协同制度
排污许可证是我国企业环境监管的载体，碳排放管控要求落实到企业，在工作思路上需要将碳排放管控纳入现行排污许可制度框架。一是研究建立碳排放管控分类管理名录。加快推进开展火电、钢铁等重点行业温室气体排放与排污许可管理相关试点研究。二是实施全国排污许可证管理信息平台功能改造升级，推进企事业单位污染物和温室气体排放相关数据的统一采集、相互补充、交叉校核，统筹纳入企业执行报告。三是加强与相关政策，尤其是碳市场交易政策的衔接。将碳排放监测、报告与核查（Measurement， Reporting， and Verification，MRV）及配额分配和履约管理等碳排放交易的基础工作充分纳入排污许可管理，统一制定监测计划，统一建立台账，统一编制执行报告。
3.3将降碳要求融入清洁生产政策
一是完善重点行业清洁生产评价指标体系，在清洁生产评价指标体系中增设降碳相关评价指标，并纳入相关标准中。二是增加高碳生产技术、工艺、设备和产品限制淘汰在清洁生产审核中的要求，加大对自愿性清洁生产审核企业的政策激励力度，引导企业主动通过清洁生产审核实现绿色低碳发展。三是修订《清洁生产促进法》《清洁生产审核办法》等相关法规，明确清洁生产关于降碳相关要求，完善节能低碳监管与激励政策，将降碳相关指标充分纳入并体现。
3.4健全降碳名录清单政策
一是在《产业结构调整指导目录》中增加碳排放控制要求。研究制定高碳产业或产品名录，将其体现在限制类和淘汰类产业政策中予以约束；研究制定低碳产业或产品名录，将其体现在鼓励类产业政策中予以激励。二是拓展《环境保护综合名录》范围，研究制定先进低碳技术和低碳装备标准重点行业低碳绩效评价技术方法，将相关行业产品、技术、装备等碳排放水平纳入《环境保护综合名录》等相关名录制定实施工作中。
3.5建立健全碳信息披露制度
一是健立碳信息披露制度体系。在披露原则方面，遵循真实与可核实性、准确与客观性、具体与完整性、连续与一致性、及时性和清晰易理解等原则。在披露方针方面，考虑设置强制披露、建议披露（不披露就解释）和鼓励披露三个层次的披露责任。在披露形式方面，可综合考虑可持续发展报告,社会责任报告,环境、社会及公司治理（Environmental, Social, and Governance，ESG）报告,企业年报等。二是提高碳信息披露内容质量与可信度。建立碳信息披露监督管理部门或岗位，专门针对环境会计信息进行管理，保障信息的真实、有效，提升碳信息披露质量。三是完善碳信息披露监管体系建设。加速碳信息披露体系框架规范化建设，完善相关法律法规政策；提升企业碳信息披露从业人员的能力与专业素养；引入第三方审计与评价机制。
3.6全面推开碳排放权交易市场
一是加快碳排放权交易管理暂行条例的出台，对市场操作细节做出详细规定。加强碳市场交易与碳排放总量控制的衔接。二是完善碳排放MRV体系相关制度。建立科学、统一、执行性强的配额核算方法和分配方法、数据监测方法和工具、企业碳核查方法等方法学。重视第三方核查机构的作用，强化对核查机构的监督和管理。三是推进碳期货市场等碳金融发展政策。适当鼓励碳金融产品创新试点。四是明确用能权交易与碳交易之间的关系。明确纳入两个市场中的企业如何进行转换和抵扣，提高企业参与市场交易的积极性。
3.7研究适时开征碳税
一是充分考虑与碳排放交易制度相协调，在企业CO2排放的确定上采用简易计税方式，税额标准可以选择从较低水平起步，之后再根据情况进行动态调整，对实施碳交易的企业可以给予一定的减税优惠政策。二是推动《环境保护税法》修订工作，在研究进行到适当阶段，起草碳税税目方案，做好《环境保护税法实施条例》等配套法规的修订工作。三是提高税收征管的基础支撑能力，建立温室气体专项统计制度，健全国家及地方温室气体清单编制工作机制，完善国家、地方、企业、项目碳排放核算及核查体系，创建碳排放公开数据库，加强温室气体监测，逐步纳入生态环境监测体系统筹实施。
3.8深化能源资源价格机制改革
一是促进高碳能源定价机制改革。形成成品油价格主要由市场供求决定的价格形成机制，鼓励和支持各地区建设天然气现货交易市场中心或平台，构建天然气输配领域全环节价格监管体系，建立能够反映生态补偿成本、环境成本的煤炭价格形成机制。二是完善低碳能源开发利用的补贴政策。设立低碳发展基金和研发专项，重点向从事风能、太阳能等新能源开发的企业进行价格补贴，补贴政策支持海上风能、页岩气、地热能等新能源的勘探和开发。加强清洁能源补贴政策与天然气价格、电价等定价机制之间的协调性，吸引民间资本支持清洁供暖项目建设运营。三是完善电价政策改革。针对不同碳绩效的企业实施差异性电价政策，不断完善成本监审办法。完善阶梯电价政策，建立补贴标准随电价调整而调整的机制，深入研究并逐步解决政策性电价交叉补贴问题。基于油价和电价倒挂情况设计实施岸电使用电价补贴政策，建立与岸电设施使用效益相挂钩的财政资金奖励机制，研究出台降低岸电使用基础电价、减免港口岸电容量费等相关政策。四是将铁路专用线建设纳入国家绿色发展基金支持范围，对大宗货物“公转铁”给予适度补贴。五是调整新能源汽车补贴政策，将基于碳达峰目标的考核标准纳入行业补贴政策的审核体系中，通过市场机制来优化配置碳排放资源，丰富新能源汽车补贴形式，由以往的供给型补贴转变成减免型补贴，根据市场的供求关系实施补贴倾斜。六是把货车纳入汽车消费税征收范围。按车型、燃料类型、排放标准实施差额消费税；按汽车类别和燃料划分车辆购置税税率，对柴油货车细化车辆购置税；对淘汰车辆补贴金额较低的地区提高补偿标准，加大柴油货车淘汰力度，对未划分时间阶段的地区制定分阶段差异化淘汰补贴标准。
3.9积极推进碳金融政策创新
一是完善绿色金融标准，以低碳标准体系和绿色金融标准体系为基础构建气候投融资标准体系，尽快建立气候项目认定标准，搭建气候项目专项数据库。加快研究制定气候债券标准，补充完善《绿色债券支持项目目录》和《绿色产业指导目录》，引导社会资本流向应对气候变化的经济活动。二是探索开展碳排放权抵押贷款、碳排放配额交易抵押贷款等绿色信贷业务，引导金融机构探索设立市场化的碳基金。加强对国家自主贡献重点低碳项目和地方低碳试点工作的金融政策支持，有效利用再贷款、再贴现等政策工具支持气候投融资地方试点，鼓励地方制定投资负面清单抑制高碳投资。借助互联网、大数据等技术建立我国气候投融资综合信息平台，一站式发布气候投融资政策、市场相关信息。三是提高金融机构的气候风险管理能力。支持金融机构加强生态环境和气候风险评估与管理，开发气候风险模型、建立气候项目库、开展气候信用评价等。
3.10强化低碳社会参与政策
一是构建绿色生活消费积分体系，完善绿色生活奖补机制。设计构建居民绿色低碳生活及消费积分奖励体系，加大垃圾分类补贴力度，实行有奖分类、积分兑奖等方式，提升公众参与的积极性。完善居民用电、用水、用气阶梯价格政策，运用积分奖励反馈与价格杠杆提高全社会低碳节约意识。研究出台支持新能源与可再生能源产品、设施等绿色消费信贷的激励政策。深入开展绿色生活创建行动。建立绿色消费激励机制，推进绿色产品认证、标识体系建设，营造绿色低碳生活新时尚。二是推进绿色低碳建筑发展。修订《建筑法》《民用建筑节能条例》《建设工程质量管理条例》等法规，纳入促进绿色低碳建筑发展的相关内容，完善公共建筑排放限额标准。完善绿色低碳建筑的星级评价制度，将绿色低碳指标纳入房地产交易环节，积极营造消费者为主体的绿色低碳建筑市场环境。鼓励金融机构对申请绿色低碳建筑项目的房地产企业提供低息、贴息贷款以及贷款担保，从营业税、土地增值税、企业所得税等方面对房地产开发企业进行减征。三是健全低碳决策公民参与机制。制定社会公众参与减污降碳行为指导规范，健全社会公众参与监督低碳减排相关政策措施。
4 碳达峰政策体系建设的实施保障
加强对地方碳达峰政策的指导推进。全力推进地方和主要碳排放行业达峰行动，制定区域碳排放达峰行动方案，能源、工业、交通、建筑等重点领域和行业制定达峰专项方案。加强重点区域减碳，加快建立地方碳排放总量控制“梯度”管理体系，京津冀及周边、长三角和汾渭平原等大气污染防治重点区域推动区域协同管理实现双重效应，北京、上海、天津等省市“十四五”维持达峰并尽可能减排，国家生态文明试验区、美丽中国创建示范区以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等率先提出“十四五”实现碳达峰。推动重点城市控制碳排放并尽量提前达峰。
夯实政策实施的支撑体系。研究将促进碳达峰有关管理指标纳入生态环境管理统计调查内容。完善碳排放核算方法和相应评价体系，制定重点行业碳排放和技术基准值标准，制定低碳城市、园区、社区等评价标准、建设指南和技术规范。推进低碳产品标准制定，强化低碳标识的国际流通性。建立完善监测与监管执法机制，逐步建立符合应对气候变化工作特点的温室气体监测网络。建立健全协调与信息共享机制，打造包括碳排放权交易额、可再生能源消费占比、高耗能产业淘汰或升级等在内的碳达峰促进工作绩效考核体系。各级财政加大对绿色低碳项目的资金支持，对开发利用可再生能源与清洁能源、积极参与碳排放市场交易、践行低碳设备更新换代等的企业给予财税政策倾斜。
加强试点示范与技术创新。积极推进试点示范的融合创新，修订完善生态示范创建、低碳试点等有关建设规范、评估标准和配套政策，选择典型城市和区域，开展空气质量达标与碳排放达峰“双达”试点示范。对试点进展情况进行跟踪评估，及时总结试点进展和亮点。推动技术创新和示范推广，探索开展污染物与温室气体协同减排相关技术研发、示范和推广，在发电、建材、石化和冶炼等行业推广碳捕获、封存和利用技术，促进钢铁、化工和水泥等高耗能行业的脱碳化和现代化。
强化政策实施的法制保障。研究构建我国碳达峰碳中和法律体系，研究提出碳中和促进法，完善规范碳市场立法保障，加强“双碳”标准体系建设，构建由管理类标准、监测报告与核查标准、行业企业排放标准、产品标准、低碳评价标准等构成的标准体系。积极推进地方“双碳”立法建设。
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